12 feb 2010

Il peso dei clan sulle economie locali


di Ugo Di Girolamo

Nella lunga storia delle mafie italiane, il 1982 è un anno di svolta, è l’anno nel quale viene ucciso Pio La Torre e il prefetto di Palermo Dalla Chiesa. In Sicilia i corleonesi sono saldamente al comando di cosa nostra, in Puglia, Lombardia e Lazio il seme mafioso comincia a dare i suoi frutti, in Campania la più feroce guerra di mafia, tra cutoliani e nuova famiglia, volge al termine;
ma è anche l’anno nel quale viene finalmente riconosciuta la specificità del reato mafioso con l’introduzione dell’articolo 416bis nel Codice Penale.
Sono passati i tempi nei quali larghi settori della politica, del giornalismo e il cardinale Ernesto Ruffini sostenevano che la mafia fosse una invenzione dei comunisti o dei nemici della Sicilia.

Il clima generale è radicalmente mutato, non si nega più l’esistenza delle mafie e dei legami di queste con la politica.
Tuttavia, osserva il magistrato Roberto Scarpinato nel 1983 “questa diffusa consapevolezza della dimensione politico istituzionale del fenomeno mafioso stenta a tradursi in coerenti e significative scelte di politica giudiziaria” (1). Nessuna legge, infatti, era stata introdotta per spezzare i legami tra mafia e politica. Bisognerà attendere ancora un decennio.

Tra il 1991 e il 1992 il Parlamento italiano, per la prima volta affronta questo nodo, approvando tre leggi (n. 221/91, n. 16/92 e n. 356/92, da cui è derivato l’art. 416 ter del c.p.) per rompere le connessioni tra mafia e politica, che prevedono rispettivamente:


  • lo scioglimento dei Consigli Comunali e Provinciali per “condizionamento di mafia”;
  • la limitazione dell’elettorato passivo relativamente agli Enti Locali e alle Regioni, nonché la sospensione e la decadenza dalle cariche elettive per gli imputati del delitto previsto dal 416/bis;
  • la punibilità del “voto di scambio” elettorale con la mafia (2).

Di questi tre provvedimenti legislativi il terzo ha avuto scarsa o nulla applicazione pratica. L’articolo 416ter del codice penale “…punisce lo scambio elettorale politico-mafioso individuato come promessa di voti effettuata dall’aderente all’associazione mafiosa, che riceve in cambio somme di denaro” (3). Ma i clan, di norma, non forniscono voti in cambio di soldi, il loro interesse è quello di avere a disposizione, per ogni necessità dell’organizzazione, il politico. Così com’è concepito il 416ter colpisce una tipologia di reato che raramente si verifica ed è di difficile dimostrabilità.

Il secondo è stato drasticamente ridimensionato dalla sentenza n. 141, 6 maggio 1996, della Corte Costituzionale che ne ha sancito l’applicabilità solo nei casi di sentenza definitiva e non nelle fasi precedenti.
Il primo provvedimento, relativo allo scioglimento di comuni e province, ha avuto nel corso degli anni diverse integrazioni, la più importante delle quali è quella prevista dal Decreto legislativo del 18 agosto 2000 n. 267, che ha esteso gli ambiti applicativi del potere di scioglimento ai consorzi di comuni e province, agli organi comunque denominati delle Aziende Sanitarie Locali ed Ospedaliere, nonché alle aziende speciali dei comuni e delle province.

La legge finanziaria del 2007 (comma 715 dell’art. 1) ha aggiunto una ulteriore modifica: la risoluzione di diritto degli incarichi a contratto ove la Commissione Straordinaria non li rinnovi entro quindici giorni dal proprio insediamento.

Dal 22 luglio del 1991 al 24 aprile del 2008 sono stati sciolti 177 Consigli Comunali, così distribuiti: 78 in Campania, 49 in Sicilia, 40 in Calabria, 7 in Puglia, uno ciascuno nel Lazio (Nettuno), in Basilicata (Montalbano Ionico) e in Piemonte (Bardonecchia), più tre ASL: Locri, Pomigliano d’Arco e Reggio Calabria. In venticinque comuni il provvedimento di scioglimento è stato applicato due volte, a Melito Porto Salvo tre volte (4).
In provincia di Caserta, al 2 giugno 2008, risultavano sciolti 26 Consigli comunali, in otto comuni il provvedimento è stato attuato due volte.

A diciotto anni dall’entrata in vigore della legge e sorvolando su alcuni casi di “uso improprio” verificatisi nel corso della XIV legislatura (2001-2006) (5) , le principali critiche emerse sono sintetizzabili in tre punti: primo, i poteri dei Commissari sono insufficienti; secondo, l’accesso ai finanziamenti si è dimostrato solo virtuale in quanto gli enti oggetto del provvedimento quasi mai erano in condizione di poter contrarre nuovi mutui; terzo, il Comitato ministeriale di sostegno si è risolto in un mero organismo di raccolta di dati statistici.

La Commissione Parlamentare Antimafia, nella sua relazione conclusiva, del 20 febbraio 2008, ha sentito la necessità, unitariamente, di indicare alcuni correttivi all’attuale normativa sullo scioglimento. I punti salienti da essa ravvisati sono: a) necessità di intervenire sui dirigenti amministrativi anche con meccanismi di mobilità; b) opportunità di estendere la normativa, già prevista per le aziende speciali degli Enti Locali, anche alle società a totale partecipazione pubblica; c) norme che disciplinino i casi di ineleggibilità degli amministratori dei consigli comunali sciolti; d) creazione di una stazione unica appaltante a livello provinciale; e) misure, all’atto dello scioglimento, anche verso il Collegio dei revisori (6).

Misure che se accolte dal Parlamento potrebbero migliorare l’efficacia della normativa in questione.
Tuttavia, un discorso a parte va fatto per la proposta di “stazione unica appaltante”. Trasferire le competenze per gli appalti dai comuni alle prefetture non è chiaro cosa dovrebbe risolvere. Ma non sono le prefetture quelle che rilasciano i “certificati antimafia” alle ditte che partecipano alle gare d’appalto dei comuni? Ma siamo propri sicuri che trasferire queste competenze ad un organo periferico del Ministero degli Interni cambierà la situazione? E infine, non è che la centralizzazione degli appalti solleciterà i clan a darsi una organizzazione centralizzata a livello provinciale, là dove ancora non c’è? Favorendo involontariamente la crescita organizzativa dei clan?

Ma al di là delle criticità intrinseche della legge e dei possibili ulteriori correttivi, il vero limite sta nel fatto che, terminata la corretta gestione amministrativa del periodo straordinario, senza che il contesto esterno normativo, sociale ed economico sia stato minimamente modificato, in breve si ritorna alle vecchie metodologie clientelari della politica locale che sono terreno fertile allo sviluppo di nuovi intrecci criminali.

Nel corso dell’audizione presso la Commissione Parlamentare Antimafia del 30 gennaio 2007, il Procuratore nazionale antimafia, Piero Grasso, ha ribadito che le quattro mafie meridionali continuano a condizionare le Amministrazioni pubbliche. Per la ‘ndrangheta questa capacità sembra persino aumentata. La ‘ndrangheta - afferma il procuratore – dalla Calabria preleva risorse finanziarie “quasi esclusivamente pubbliche” (7).

La camorra - afferma il Presidente della Cassazione in occasione dell’inaugurazione dell’Anno Giudiziario 2007 a Roma - tra le sue varie attività continua a svolgere quella di “…condizionamento dei risultati elettorali in occasione di consultazioni amministrative, tendente ad infiltrare la pubblica amministrazione per orientarne le scelte” (8).

Un ente locale “orientato nelle scelte” da un clan mafioso non solo esegue lavori pubblici o eroga servizi quantitativamente inferiori e qualitativamente scadenti, ma viene meno al principio costituzionale (art. 97) di imparzialità, nel trattamento dei cittadini. L’ente di fatto cambia natura e assume una nuova prioritaria finalità: l’arricchimento del clan e l’espansione del suo potere. Per il politico connivente che amministra prendersi cura della città diventa una subordinata, neanche proprio necessaria al consenso elettorale. A questo scopo funziona molto meglio il clientelismo e la rete sociale di supporto del clan.

Uno Stato, nelle sue articolazioni locali, infiltrato e piegato ai voleri dei boss costituisce uno spettacolo quotidiano di violenza ed arbitrio che non può che scatenare comportamenti asociali e assurdamente aggressivi in tutti gli abitanti dei territori delle mafie.

Nei Comuni delle terre di mafia tutto è oggetto di contrattazione: un posto nel consorzio idrico, in quello per i rifiuti urbani, in quello del gas, nella cooperativa dei parcheggiatori, nella ditta per la riscossione delle multe, come vigile urbano provvisorio, una consulenza, un incarico professionale, l’appaltuccio per una fornitura o per un servizio non occupato dalle ditte della camorra, l’aiuto per un trasferimento o la raccomandazione per un concorso, ecc. Se poi si è anche parenti di camorristi allora le cose diventano molto più facili. In definitiva, niente più è disciplinato (se mai lo sia stato) da regole certe e imparziali. Tutto è nelle mani di potenti che decidono a chi sì e a chi no sulla base di regole dell’appartenenza e del peso elettorale del postulante.

“Il modello di rapporto sociale – ha di recente affermato il filosofo Aldo Masullo – è lo scambio tra protezione e ubbidienza”.

Che effetti ha tutto questo sulla crescita economica delle comunità locali?
Quando si pone un interrogativo del genere il pensiero immediatamente va al peso dell’estorsione e dell’usura sugli operatori economici. Molti studi condotti dalle università e dalle organizzazioni antiracket, nell’ultimo decennio, hanno sufficientemente chiarito questo aspetto. In una ricerca del CENSIS sugli effetti della pressione mafiosa sull’economia meridionale, presentato alla Camera dei deputati il 20 febbraio 2003, si arriva a quantificare la mancata crescita nel 2001 del PIL del Mezzogiorno a 2,5%. Senza questo tasso di zavorramento mafioso annuo, applicato al ventennio 1981-2001, il PIL pro capite del Mezzogiorno avrebbe raggiunto quello del Nord e la questione meridionale si sarebbe risolta, almeno per gli aspetti economici.

Nel 10° rapporto Sos Impresa, della Confesercenti, la stima del giro di affari delle attività criminali, la maggior parte delle quali gestite dalle mafie italiane, si aggira intorno ai 90 miliardi di euro per il 2007 (9).
Ma il peso negativo dei clan sulle comunità locali non si limita soltanto al prelievo parassitario sulle attività economiche private e sulla spesa pubblica degli enti locali e neanche solo alle distorsioni operate sull’apparato produttivo, alterando mercato, concorrenza e contrattazione sindacale.

Nei comuni delle terre di mafia, disordine, degrado urbano, sprechi, inefficienze e cattiva amministrazione diventano la regola e clientelismo e corruzione gli strumenti di governo e di riproduzione del consenso.
Il ceto politico locale, a lungo andare finisce con il subire una sorta di selezione naturale in base alla quale, fatte le dovute eccezioni, sopravvivono coloro i quali sono disposti a colludere con il clan oppure a convivere facendo finta che il clan non esista. Un meccanismo selettivo, questo, già individuato e denunciato da Leopoldo Franchetti nella sua inchiesta siciliana del 1876 (10).

In un quadro del genere l’economia locale non subisce solo un attacco diretto (estorsioni, usura, concorrenza sleale, imposizioni di fornitura, ecc.), ma anche il peso della devastazione degli Enti locali operata dai clan che costringe le aziende a vivere in un ambiente altamente ostile allo sviluppo.

Vi è un caso, in provincia di Caserta, che a me sembra emblematico in proposito: Mondragone, città di antico insediamento camorristico. Quando nel 1926 scattò la più grande operazione antimafia della storia unitaria italiana, che portò all’arresto di oltre quattromila camorristi in provincia di Caserta, il mondragonese Girolamo Rozzera era chiamato il viceré dei mazzoni, in quanto luogotenente di Gennaro Palazzo, capo della più feroce banda della provincia che controllava l’intera area dei mazzoni (11).

Caso emblematico, dicevo, perché a fronte di una notevole dotazione di risorse naturali e culturali è oggi ridotto a vivere in buona sostanza di rimesse dello Stato (12). Una città dotata di: otto chilometri di spiaggia, con una linea di dune e due chilometri di pineta; una terra fertilissima, favorita da un microclima particolarmente mite; con risorse archeologiche che coprono l’intero arco storico e anche preistorico (di particolare rilievo un insediamento medievale con castello, cinta muraria e villaggio, nonché un sito preistorico che gli scavi finora effettuati, ancora incompleti, fanno risalire a 25.000 anni fa, ma che si suppone ancora più antico); con un territorio ben collegato (con ferrovie e strade) al Basso Lazio e alla conurbazione napoletana-casertana, vive una seria condizione di arretratezza economica, anche rispetto agli standard provinciali.

Certo, non è tutta responsabilità locale lo stato comatoso dell’economia della sesta città della provincia. Sull’agricoltura pesano i riflessi delle politiche nazionali ed europee; la scomparsa di un gruppo di fabbrichette tessili è connessa alla dura concorrenza internazionale dell’ultimo decennio, tuttavia il peso di una serie di scelte politiche locali scellerate resta preponderante. Il litorale è stato devastato da un uso selvaggio del suolo, della pineta e delle dune. L’area di Pescopagano, in destra Volturno, è un vero e proprio mostro urbanistico. Un mercato agricolo attrezzato non è stato mai realizzato. Un’area industriale non c’è e Mondragone è l’unico centro della provincia superiore a ventimila abitanti che ancora non ha un’area per gli insediamenti artigiani (area p.i.p.). il piano regolatore generale è entrato in funzione appena cinque anni fa, a disastro urbanistico consumato. Nessuna politica amministrativa volta a favorire le attività economiche è mai stata praticata. Al contrario, attività come quella di Mandara, il più grosso produttore mondiale di mozzarella di bufala, ha scontato una serie di ostacoli all’ampliamento delle strutture produttive, oltre ai taglieggiamenti camorristici.

Oggi, nella formazione del reddito cittadino la quota più consistente viene dagli stipendi dello Stato (scuola, Sanità. FF OO, dipendenti comunali e di altri enti pubblici), dalle pensioni e dai sussidi sociali, cui si aggiunge uno striminzito turismo, un poco di agricoltura, qualche piccola attività artigianale e un terziario banale.

Unica eccezione l’industria della mozzarella che, però, da sola non può avere un ruolo trainante dell’economia locale. Ma anche qui i rischi legati ad un trentennio di inquinamento da rifiuti tossici, operato dalla camorra sul territorio provinciale, costituiscono una minaccia sul futuro del comparto.

È difficile poter quantificare quanto di questo degrado economico e politico locale sia frutto del nefasto ruolo, diretto e indiretto, della camorra mondragonese. Ma di sicuro questa ha svolto un ruolo determinante.

Quasi sempre nelle analisi sullo sviluppo locale la letteratura si occupa dei casi di successo. Singole città, comparti territoriali o aree regionali vengono studiate per analizzare il modo in cui le risorse locali, umane e materiali, sono state ben utilizzate ai fini del successo economico di quelle realtà territoriali. Sarebbe il caso - ora – di studiare anche qualche esempio di insuccesso, come Mondragone, per individuare con rigore analitico le cause che l’hanno determinato; provando a quantificare il ruolo avuto dalle organizzazioni criminali di tipo mafioso che a mio avviso resta assolutamente preponderante.

Post Scriptum (Maggio 2012)

Con il pacchetto sicurezza, approvato nell’estate del 2009, sono state apportate delle modifiche sostanziali alla legge 221/1991 relativa allo scioglimento degli enti locali per condizionamento di mafia.
In conseguenza di ciò è possibile sciogliere dei comuni solo se emergono elementi “concreti, univoci e rilevanti”, siano inoltre individuati gli amministratori o pubblici dipendenti responsabili dell’infiltrazione, nonché gli appalti o atti illeciti nei quali si è concretizzata l’infiltrazione. In altri termini solo in presenza di una inchiesta della magistratura e relativi atti consequenziali è ipotizzabile lo scioglimento di un comune. Il vecchio strumento che consentiva al prefetto e al consiglio dei ministri di intervenire senza il pronunciamento di un magistrato – anzi prevenendolo – non esiste più dopo le modifiche dell’agosto 2009. Oggi, sciogliere un comune è possibile solo come atto consequenziale e subordinato all’intervento della magistratura.


(1) Roberto Scarpinato, a cura di, Mafia, partiti e pubblica amministrazione, Jovene Editore, Napoli,
1985, pag. 2
(2) N. Tranfaglia, Mafia, politica e affari, Laterza, 2001, pp. 305-306
(3) Idem, pag. 306
(4) Fonte: Ministero dell’Interno – Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali – Direzione Centrale per le Autonomie.
(5) I casi più noti di scioglimento respinti dal TAR per manifesta infondatezza sono quelli di Marano nel 2004 e Portici nel 2002 in Provincia di Napoli. Cfr Marco Nebiolo, Cambiare la legge, per salvarla, in Atti del convegno promosso da Libera e Magistratura Democratica, “Mafie d’Italia nel nuovo millennio: analisi e proposte”, 2005, www.genovaweb.org/materiali/mafia_italia.pdf
(6) Commissione Parlamentare Antimafia, XV Legislatura, Relazione conclusiva approvata il 20 febbraio 2008, pp. 23-24
(7) Audizione del Procuratore Nazionale Antimafia presso la Commissione Parlamentare Antimafia, seduta del 30 gennaio 2007, resoconto stenografico, pag. 10
(8) Antonio Scolamiero, Nicastro: Napoli controllata da cento clan, in “Corriere della Sera (Mezzogiorno)”, 27/01/2007
(9) 10° Rapporto Sos Impresa, Confesercenti
(10) L. Franchetti, Condizioni politiche e amministrative della Sicilia, Donzelli Editore, 2000, pag. 121
(11) Enzo Anceschi, I carabinieri reali contro la camorra, Laurus Robuffo, Roma 2003, pag. 43
(12) Un’analisi delle trasformazioni economiche di Mondragone dagli anni cinquanta al 2003, di Ugo Di Girolamo, è stata pubblicata nella rivista diretta dal prof. Guido D’Agostino Le radici & il Futuro, anno I° n. 3, dicembre 2003, edito dalla ESI, pp. 46-78

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